中关村乐家智慧居住区产业技术联盟

大数据、云计算、物联网、互联网、人工智能为城市社区智慧治理提供了技术基础，也为提升基层治理效率描绘了令人心动的未来图景。城市社区智慧治理的基本类型主要包括合作整合、能动促进、技术治理三种类型。城市社区智慧治理主要受治理价值转变和治理效率提升等内部因素，以及政策导向、市场创新、技术改良、群众需求等外部因素驱动。城市社区智慧治理的整合机制包括规则与技术的互嵌意愿、规则与技术的互惠规范、规则与技术的体制融合、规则与技术的治理创新。为此，需要通过技术与规则的理念嵌入、平台融合和能力提升，建构城市社区智慧治理的需求、运作和支撑系统。

研究问题的提出

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”人类城市文明现代化的进程也是人类探索城市治理的实践进程。在这一实践探索进程中，科学技术进步的作用有目共睹。进入信息和智能时代以后，信息技术和智能手段的广泛运用，使城市社区生活呈现出全新的景象，城市人口的激增、市民需求和生活方式的改变，城市生活和治理的社区化以及城市功能的网格化趋势等都使原有线型单一的城市治理模式面临新的挑战。但与此同时，大数据、云计算、物联网、互联网、人工智能等现代科技因素的应用则为提升城市社区智慧治理效能绘制了振奋人心的发展愿景。目前席卷全球的新冠肺炎疫情更是加速了城市社区智慧治理的发展进程。

2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察期间强调“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。”智慧社区建设作为提升智慧城市治理能力现代化的实践进路经历了信息化、数字化、智能化再到智慧化的不同阶段。早期的城市社区智慧治理研究聚焦于信息化、数字化社区研究，涉及公共部门、企业和社区如何通过虚拟平台建设，实现数字化、信息化治理的协调功能和应急响应。既有研究从主体关系（强调各种治理主体之间通过信息化工具进行合理分工和有效协调）、治理行为（协同治理和精细化治理）和技术支撑的视角研究城市社区的智慧治理弥合了早期智慧社区研究单纯对技术的关注,回归了对社区治理主体关系和治理行为的检视，将技术治理的合理化、主体关系的正规化和治理行为的精细、协同化有机地统一起来。

但是，现有的研究少有分析城市社区治理和智慧治理整合机制的理论模型，没有很好地揭示城市社区治理和智慧治理的互动类型、发现城市社区治理和智慧治理的内外部驱动因素、阐释城市社区治理和智慧治理的整合机制内涵。

城市社区智慧治理的互动类型

城市社区智慧治理指的是社区治理与智慧治理之间以及其内部各个构成要素之间，既相互关联、紧密联系、彼此交叉、相互重叠，又各自独立，有自己的组织结合和运行规律，可以单独扩展和自行运动的系统及机制。在动态变化的城市治理环境下，基层社区治理涵盖了基层党的建设与基层社区建设相融合、公共服务供给与公共事务治理相融合、社会治理规则与智慧治理技术相融合等多重交叉、叠加、重合的构成方式，每一个构成要素既独自成章，又相互聚合，形成合力，共同实现治理目标。

通过规则主导和技术主导两个不同理论维度的划分来分析城市社区智慧治理关系，可以得出：

第一，当基层党组织、政府及其派出机构等治理主体有很强的意愿将社区智慧治理嵌入规则建构的时候，且技术创新主导的社区智慧治理科技含量也很强的态势下，社区智慧治理互动关系是一种合作整合模式，也即规则与技术之间的良性互动关系，体现在城市社区治理中基层党组织建设、基层治理与智慧治理功能的互补、合作、共治的良性互动关系。这种智慧治理关系是最理想化的关系模式，是可以平衡规则导向和技术导向的智慧治理。

第二，当基层党组织、政府及其派出机构等治理主体将智慧治理嵌入基层社区治理的意愿很强，但是智慧治理技术含量很弱时，所形成的是一种能动促进模式，即基层党组织、政府及其派出机构等治理主体通过各种政策手段促进社区智慧治理技术的培育发展，并通过规则建设引导其嵌入基层社区治理。

第三，当基层党组织、政府及其派出机构等治理主体通过规则嵌入智慧治理的意愿一般，但是智慧治理技术含量很强的情况下，其形成的是一种技术引导的运行模式，即社区治理主体对引入社区智慧治理可能不完全理解，而技术治理者仍坚持技术至上之路。

城市社区智慧治理的动因分析

城市社区智慧治理模式的形成和发展有两种动因：即内部驱动（包括价值转变、效率驱动）和外部驱动（包括政策导向、市场创新、技术改良和群众需求等）。

一、内部驱动

1.价值转变

治理价值转变被李普曼称之为“制造同意的艺术的革命”。随着社区治理从业人员专业化水平的提升，基于他们在治理事务中对社区治理规律性认识的深化、对社区治理整体性战略的思考、对未来发展图景的展望，特别是智慧治理在拓宽社区共治主体、满足公共服务需求、畅通居民诉求表达渠道、搭建便民信息化界面与平台、深化运行技术环境的科技含量等方面的优势，都会驱动社区治理人员转变治理价值。以浙江省杭州市上城区的“平安365”智慧治理机制为例，他们通过政府部门联动机制建设（如督办联席会议规则、部门联合分析研判机制），推动了不同职能部门按照“发现、上报、交办、处置、反馈、回访”6个步骤协同运行和协同治理。自新冠肺炎疫情暴发以来，我国的不同省市区、不同行业借助科技手段在城市社区智慧治理防疫上下足了功夫，“区域风险图”“健康码”“复工指数”等智慧治理工具，在社区天空飞翔的无人驾驶飞机，在社区进行消毒的智能机器人等科技产品层出不穷、大显身手，有效地提高了城市社区智慧治理联防联控的精准度。

2.效率驱动

理想化的智慧治理具备便于实现基层党组织的集中统一领导、打造政府治理的多元协同责任网络、满足不同居民群体差异化的公共事务诉求、链接不同治理主体互联共享资源、建立监督可控制且相互关联五个基本特征，因此，利于公开集约社区治理信息、降低政府治理成本、提供便民精准服务、提升社区治理精细化等，从而在根本上提升社区治理效率。在这方面，北京市朝阳区团结湖街道智慧型社会治理已经创造了成功的先例，他们搭建的智慧治理信息化平台形成了报送、处置、结果、反馈链条式的公共服务供给机制，极大地方便了群众。通过网络信息化平台的链接，形成了党政部门机构内部“联动处置、齐抓共管”社会问题的新局面。运用数字化的信息传递方式，不仅实现了无纸化处理，且方便、快捷、完整、准确，降低了处置成本。

二、外部驱动

1.政策导向

2015年7月，从国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》之后，国家陆续出台了智慧治理的相应政策文件。据不完全统计，近年来，国务院和有关部委已颁发《关于请组织申报大数据领域创新能力建设专项的通知》《政务信息资源共享管理暂行办法》《信息通信行业发展规划（2016-2020）》《新一代人工智能发展规划》《推进互联网协议第六版(IPv6)规模部署行动计划》《关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》等文件，为推动国家智慧治理，加快完善社区数字化智慧治理基础设施，推进社区智慧治理数据资源整合和信息开放共享，实施智慧服务奠定了坚实的政策导向。例如，河南省洛阳市的居家社区智慧养老按照“管办分离、委托运营”的发展思路，由企业投资建设并负责12349居家养老服务网站的运营，政府为企业提供数据、资金和人才服务等政策支持。由洛阳市政府建立老年人养老需求信息数据库，以协议方式将数据库交给企业管理和使用，通过专项扶持资金和福彩公益金支持企业硬件设施改造提升，建设了“一网站五平台的架构”（一个网站是指12349居家养老服务网站，五个子平台分别对应呼叫、调度、远程医疗、支付、监督五大功能）。通过政策引导洛阳市的居家社区智慧养老，实现了服务模式的三大创新：一是主被动结合的呼叫服务，一方面老年人通过拨打12349服务热线主动提出服务需求；另一方面网站向老年人及子女提供天气预报、生日等信息提醒服务。二是提供线上线下相结合的服务，如养老服务的在线购买和结算，方便子女远程下单，线下老年人还可以就近到社区养老服务中心提出服务需求，由服务团队直接提供上门服务。三是依托信息平台，开通了远程医疗诊断、照护服务、代购配送、老年金融等一系列智慧养老服务项目。

2.市场创新

市场需求是科技创新的动力源。企业在市场力量的作用下，在技术研发、知识积累、破译模仿、创新改良、购买引进、平台搭建以及社区数字化基础设施建设等方面将会推动政府将智慧治理纳入到政府治理、社会治理的框架之中。在全国抗击新冠肺炎的战役中，科技企业助力社会治理的例子数不胜数，如阿里巴巴在浙江省推出的“疫情信息采集系统”、百度地图上线的“新冠病例曾活动场所”、搜狗上线的“患者同程查询”、腾讯新闻“较真”平台上线的“新型冠状病毒肺炎实时辟谣”、腾讯在广州上线的发热门诊地图等等，彰显了企业的社会责任和智慧治理中科技力量的“急”中生“智”。上海市静安区借助同济大学以区块链技术为依托开发的“临小二”系统，帮助基层工作人员将辖区内所有社区和商户的口罩预约服务、人员回沪登记、健康打卡登记、外来访客登记、社区关爱服务等繁杂工作变得简约有序。鉴于目前新冠肺炎防控工作的长期性，未来城市社区的智慧治理必然将上述防疫科技手段囊括到其平台功能之中。

3.技术改良

第四次工业革命以“云（云计算）大（大数据）物（物联网）智（人工智能）”为核心特征。伴随着移动通信网络技术成几何倍数飞跃发展（“摩尔定律”“吉尔德定律”“麦特卡尔夫定律”），智慧治理在社区治理层面有着更为广阔的发展图景和进一步展示自我的空间。例如，浙江省杭州市上城区的“平安365”智慧治理机制建立了政府职能部门的“民情信息收集处置平台”“民主民生沟通工作室”“民情气象站”等协商民主平台，设立“民情半月谈”等工作机制，实现了所有群众反映的问题能够追本溯源、明察秋毫。在全国抗击新冠肺炎的战役中，美团在武汉推出“无接触配送”服务之后，又在武汉、北京等地推出无人送货车、智能取餐柜等创新产品，有效地降低了外卖配送接触带来的传染风险，这也为未来智慧社区宏观政策制定指明了应为小微商户抱团取暖，鼓励驻区企业借助智慧社区平台发展“社会企业”，实现o2o商业模式在基层社区经营的创新导向。

4.群众需求

随着中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，催生了不同社区群众主体对个性化公共服务的不同需求。因此，智慧治理果断地摒弃以往“以物为本”的传统治理手段，真正地坚持“以人为本”的价值取向，把对于“人”的尊重放在首位，是真正体现人本价值的治理方式。在满足群众需求方面，浙江省桐乡市的社区智慧治理具有极强的借鉴意义，其主要做法包括：一是搭建公共服务综合信息平台。该平台有七大模块，能够实现数据查询、服务审批、补贴管理、运行监控、慢病管理、老年人长期照护评估、健康信息智能物联功能。二是规范了智慧社区线下公共服务中心建设。桐乡市统筹规划建设集休闲、学习、娱乐、谈心、健身、就餐、医疗保健、日托午休等各类服务功能于一体的社区公共服务中心，通过企业项目运作和整合志愿者、社团、商户等社会资源服务的方式，为社区居民提供应急、健康、文化、餐饮、生活、照护等项目。三是利用物联智能设备为社区老年人提供居家应急救助和健康检测服务。对符合条件的高龄、孤寡、空巢以及低收入老人提供安防、生命体征检测等智能设备，实时采集健康数据，提供全天候的安全和健康服务。四是整合线上线下健康服务。根据健康档案，借助APP、物联智能设备为居民提供预约挂号、网络会诊、专家讲座等线上服务，或者线下上门为居民特别是老年人提供健康建档、评估、数据监测以及照护等服务。特别是新冠肺炎的流行催生了民众关于在线医疗、在线办公、在线教育、在线购物等方面的需求。因此，这要求城市社区智慧治理能够“推送”符合居民偏好的“自主选择”公共服务项目，在进一步拓展政府购买公共服务空间的同时，也能为群众提供令他们满意的个性化社区公共服务。

城市社区智慧治理的整合机制

城市社区智慧治理就是通过整合治理规则以及信息智能等技术手段以便发挥系统治理效能的一种全新治理模式。从技术手段和基础设施等方面来看，不同地区的城市社区智慧治理呈现出不均衡、不充分的态势，但都具有党建引领下社区智慧治理的后发优势与特征。因此，从健全完善优化治理机制的角度出发，整合规则建设与信息智能等技术手段，需要完成规则嵌入和技术含量相融合的社区智慧治理整合。这一整合，可以从社区党组织党建引领基层社区治理规则建设中嵌入智慧治理的互嵌意愿、互惠规范、体制创新、治理创新四个方面来进行分析（如下图所示）。

一、规则与技术的互嵌

意愿党建引领基层社区治理规则与技术的互嵌意愿主要体现在党委、政府的政策培育、规则设计、规划方案、考核激励四个方面的规则建设上。首先，上级党委、政府出台关于积极培育社区智慧治理的政策。中央和地方的党委、政府根据未来智慧中国建设的发展趋势和未来图景，结合本地区的实际情况，积极在战略层面谋篇布局，将智慧含量融入社区治理，在治理中体现智慧建设。其次，从顶层规则设计上着手，将智慧治理嵌入国家治理、政府治理和社会治理的体制之内；在法律法规上对智慧社区建设、政府信息公开、公民信息安全等进行立法规制。第三，出台规划方案，明确规范智慧治理基础设施建设资金和研发资金的来源，规范智慧社区、智慧城市建设的技术标准。智慧治理平台建设需要企业持续进行信息搜集、购买引进、技术破译、模仿研制、消化吸收、积累升级、自主创新，而这些都是建立在大量资金投入基础之上的。因此，地方党委、政府出台的社区智慧治理的规划方案要明确规范智慧治理基础设施建设资金和研发资金的来源。同时，为避免发生智慧社区、智慧城市建设粗制滥造的问题，还要明确其规范化建设标准。最后，建立健全考核激励机制。上级党委、政府要积极将智慧治理嵌入规则建设，以及对主动进行技术研发、愿意为社区治理服务的企业进行奖励激励，并不断拓宽完善智慧治理人才的培育机制。

二、规则与技术的互惠

规范如果采用类型学的分析，根据社会交换理论（social exchange theory）特别是其分支资源依赖理论(resource-dependency theory)，就可以将智慧治理的技术与社区治理的规则分为互惠和自主两个维度，按照“质性”量度量纲高、低原则进行赋值，可以分为高互惠、高自主，高互惠、低自主，低互惠、低自主，低互惠、高自主四种象限类型。互惠原则对应的是各自拥有资源优势的双方在合作过程中均能够满足对方的需要，彼此进行资源交换。自主原则指的是指在交换过程中，权力资源弱的一方很容易受制于另一方。因此，技术导向的智慧和规则导向的治理整合需要彼此满足对方的需求，遵守最理想的高互惠、高自主交换规则意识，才能够相互支持，彼此信任合作，实现治理的集体行动，在整个社区治理系统中互惠共生。

三、规则与技术的体制融合

规则嵌入技术的体制融合主要体现在：第一，学习培训，转变治理理念。前文提到过智慧治理要将智慧融入治理，在治理中体现智慧。因此，学习培训可将智慧治理重塑协同、协商、合作、共治的治理理念和以人民为中心的治理价值导向融合起来，充分依靠党委、政府及其派出机构、不同所有制类型的企业、社会组织、群众、技术专家等力量，推进社区治理的专业化分工合作，通过学习培训还有助于将智慧治理相关知识集中传播、分享给社区治理的从业人员进行掌握、使用和创新。第二，文化培育，致力于社区共同体意识认同的培育。虽然有的学者认为智慧治理非面对面交流，因此，缺乏一些人文关怀。但如果充分发挥智慧治理的链接优势，实际上实现了社会资本理论的纽带、桥梁和连接作用。McPherson，Smith-Lovin和Cook认为社区中的社会关系可以起到纽带、桥梁和连接作用，社区成员可以在其中进行信息共享和资源交换，培育社区成员共同体意识，提高社区公共事务治理的能力。通过社区的智慧服务，纽带式社会资本可以将在场和不在场的家庭成员、社区居住成员以及亲密朋友、宗族间有血脉关系的成员串联起来，通过数字化媒介关注、了解本社区的发展和公共事务。桥梁式社会资本可以帮助社区成员通过各种非正式的社会组织，如志愿者协会、文娱协会等载体，形成不同社会群体，致力于社区公共事务的共同治理。连接式社会资本的作用往往被描述为社区居民与其他本来不熟悉的人可以建立起一种新的类似朋友之间的关系。第三，结构优化。智慧治理嵌入社治理规则之后，能够深化“党委领导、政府负责”的指挥体系，重塑公共部门组织间性质；形成“聚焦服务、着力治理”的履职体系；建立“智慧集中、高度理性”的决策体系；搭建“网络极大、节点极小”的技术体系。最后，管理规范。这主要是指通过型塑治理边界、提升服务标准、监督服务流程，从而实现智慧社区建设的精细化、标准化、透明化和规范化。